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摘要：在公共數據開放的處所實行中構成了先界定包養網 廣泛的公共數據，再由當局主導展開受權運營運動的主流形式。這一形式使當局成為公共數據的獨一供應者，混雜了當局腳色與社會腳色定位，當局不勝重負，成為公共數據“供不出、流不動、欠好用”的關鍵。公共數據依然遵守先投資收拾再運營治理的數據要素化開闢應用普通邏輯。當局開闢應用本身運營構成的數據，應該起首辦事于公共治理和公共辦事（自用和共享），再將構成的可重用數據供應社會應用（開放）。這需求當局樹立權責明白的當局數據開闢應用治理體系體例。應區分確立當局數據持有者權和數據資本治理權的軌制邏輯，并基于各級各類當局部分的營業需乞降權柄分工公道設置裝備擺設這兩類權力（力），以完成公共數據的高效開闢應用。基于當局數據持有者權，當局數據除了供當局部分自用和共享外，還應該向社會供應，并依據數據的公用性差別采取分歧的開闢應用機制。基于數據資本治理權，當局還應該樹立軌制規定以增進社會主體包養 為公用（公共好處）和共用（共益目標）目標數據供應，構成公共數據的多元化供應體系體例。
要害詞：當局數據；公共數據；數據持有者權；數據收拾；數據開闢應用
一、引論
在我國的數據資本格式中，各級當局部分所把握的數據量占據了社會總量的約80%，[1]今朝，我國處所當局已展開了很多富有成效的實行摸索，樹立了當局外部數據共享與向社會開放兩年夜數據基本軌制。特殊是在數據開放範疇，已逐步摸索出包含無前提開放、有前提開放及受權運營軌制在內的多元化途徑。但是，在獲得不俗成就的背后，公共數據開放範疇依然廣泛存在“不愿開放”“不敢開放”和“不會開放”的景象。[2]一方面，公共數據開放重要由當局主導和推進，存在數據管理和應用治理職責不明白、義務難以落實的題目，招致跨部分、跨行業和跨地區的數據共享和開放面對完成困難，另一方面，現階段開放的公共數據廣泛存在數據東西的品質不高、適用價值不強、利用成效不凸起等題目。[3]2024年9月21日，中共中心辦公廳、國務院辦公廳結合發布了《關于加速公共數據資本開闢應用的看法》（以下簡稱《看法》），明白提出加速公共數據資本的開闢應用，以充足開釋公共數據要素的潛能，推進經濟的高東西的品質成長的計謀安排。《看法》的焦點亮點在于提出了公共數據開闢應用的概念，并以此為基本兼顧共享、開放和受權運營三種要素化應用方法。
晚期的當局數據開放存在一個誤區，以為當局機構運營發生的和獲取的數據可以直接作為要素應用。這種不雅點未能充足熟悉到發生各營業體系的數據只要顛末開闢之后才幹被別人應用（重用）。這是由於，起源于分歧營業場景和體系，具有異構性，只要被收拾后才幹聯繫關係、匯集、婚配，且構成關于某個認知對象足夠多的數據時，才具有發明形式、猜測趨向、發生洞察。這種將分歧起源的多樣數據，收拾成為尺度分歧的可聯繫關係、可集成、可互操縱的數據（即可重用數據）的經過歷程，從技巧角度稱為數據收拾，從經濟的角度就是數據開闢。數據開闢就是匯集分歧起源數據停止清洗、標注、往重、補齊等行動，使數據可用、好用，成為分歧主體重用數據（即可暢通數據）。由于數據應用的可分送朋友性，開闢構成的可重用數據既可認為開闢者自用，也可認為開闢者之外的當局部分應用（共享應用）和供給給社會應用（開放應用）。共享和開放成為已開闢數據應用的重要方法。之后，在公共數佔有前提開放基本上摸索出的受權運營，現實上是對當局數據應該“先開闢，后開放”的認可。受權運營的法令基本是數據作為資本，依照經濟紀律展開的，與作為公共辦事的公共數據開放理念分歧。尤其是在處所實行中構成的以“主體+營業”性質界說的公共數據，[4]招致公共數據很是廣泛，使當局一方面承當過重的數包養網 據開放義務，另一方面招致以受權運營方法實行數據開放的合法性遭到質疑。《看法》引進公共數據開闢應用概念的一個主要意圖是摸索公共數據包養網 資本開闢應用軌制規定，構成公共數據開闢應用新體系體例。
在開闢應用視角下，我們必需反思先界說廣泛的公共數據，然后再由當局受權運包養網營來開闢應用“公共數據”體系體例的公道性。由於這一方面褫奪了公用公益企工作單元的自立開闢數據的權力，另一方面它混雜了當局與社會的腳色，過火依附行政氣力推進數據暢通，[5]招致當局在公共數據要素化應用經過歷程中承當過重的義務。這現實上是疏忽了其他社會主體的介入和進獻，形成當局與國度投資的公用公益企工作單元在公共數據供應方面的鴻溝含混，難以有用支持迷信高效的公共數據開放應用。
為厘清當局在數據要素化應用中腳色，本文提出應該區分當局數據持有者權和當局數據資本治理權，以當局數據持有者推動公共數據開放和受權運營，而以數據資本治理權推動全部社會數據要素化應用，包含公用公益企工作單元的數據要素化應用。為防止進一個步驟切磋公共數據界說和范圍題目，[6]本文將現行處所性律例中的公共數據拆分為當局數據和其他“公共數據”，以為當局對其他公共數據的開闢應用行使治理權，而不是直接開闢應用者腳色。是以，本文旨在反思當局與社會主體在公共數據開闢應用中的腳色與義務定位，切磋若何以當局數據持有者權為基本，迷信落實當局數據開闢應用與治理義務，構建多元公共數據供應基本軌制，更好地完成公共數據共享和開放以支持智能決議計劃，進而增進全社會的數據要素化應用和高東西的品質成長。在本文，數據要素化應用同等于數據開闢應用，將當局數據要素化應用分為“開闢”和“應用”兩個階段。“開闢”指將數據收拾成為可重用數據資本的經過歷程，而“應用”指當局治理和應用可重用數據資本，經由過程當局外部共享和向社會開放完成數據應用價值的經過歷程。此中，受權運營是當局數佔有前提開放的一種特別完成情勢。
二、當局在數據要素化應用的腳色：當局數據持有者權和數據資本治理權
在數字經濟時期，數據要素化應用既是當局本身面對的新興工作，也是全部社會數字化轉型焦點內在的事務。為此，需求區分當局本身數據的開闢應用職責和對全部社會的治理義務，并在此包養網 基本上區分當局數據持有者權與數據資本治理權，[7]公道界分當局數據與社會數據的鴻溝，并在此基本上構建清楚明白的當局數據開放應用軌制。
（一）當局數據持有者權與數據資本治理權
在數據成為社會性資本的佈景下，當局曾經成為社會中最年夜且最基本的數據資本生孩子者和持有者。當局一方面要行使當局數據持有者權，加速推動當局數據要素化開闢應用，同時又飾演著全部社會數據資本治理者的腳色，推進公共數據、行業數據等多元數據的匯集和開闢應用。本文稱前者為當局數據持有者權，后者為數據資本治理權。
在古代社會成長的分歧階段，當局與社會之間均應該存在明白界線以區分公同事務與私家事務。這一界線尺度異樣實用于數據資本的開闢與應用。當局在實行公共治理和辦事本能機能經過歷程中發生的數據，理應由當局本身持有和治理，并擔任這些數據資本的開闢與應用。響應地，社會主體在本身營業運營中天生的數據，則應由社會主體持有和治理，并承當開闢應用的義務，即“誰生孩子、誰持有、誰治理”準繩。這一準繩在當局數據資本的開闢應用階段仍然實用。當局經由過程對其天生的數據停止收拾，進而成為當局數據持有者；而社會主體則因其數據天生和收拾行動而成為社會數據持有者。這是樹立包養網 數據重用次序的一種軌制性條件與請求。在曩昔，社會對當局數據的需求重要基于知足知情權，依靠于當局的自動公然或依請求公然兩種機制，以呼應社會對當局決議計劃通明度的請求。[8]在數據智能時期，社會對當局把握的大批現實性數據需求日益增加，急切盼望當局能向社會供給原始且可重用的數據資本。在此佈景下，我們必需起首確認當局對其天生和收拾后構成的數據資本的數據持有者位置，并明白其開闢應用數據資本的權力（同時也是任務），以確保當局數據資本獲得高效有序應用。[9]
在數據資本開闢應用方面，當局數據持有者與社會數據持有者的權責是類似的。只是由於當局是公共治理主體，對其從事公共治理和辦事所構成的數據自己及其收拾后的數據并沒有專屬好處或自立權力。當局對其收拾構成的數據資本只要依照數據資本性質及公道應用方法加以應用的權力（這類權力應該由法令明白規則）。絕對地，在社會數據開闢應用方面，則應該奉行“法無制止皆不受拘束”準繩，社會數據持有者享有在法令答應范圍內自立應用數據的權力。
除了對本身天生和收拾的數據享有持有者權外，當局對于全部社會的數據資本享有治理權。這種治理權不是源于對數據的生孩子或持有，而是源自對社會事務的公共治理權，旨在構建各類數據資本的應用次序，以完成全部社會資本的合規高效應用包養網 ，最年夜化完成數據價值。社包養 會數據由各社會主體持有，數據持有者是數據資本應用的決議者，當局治理職責在于規范和明白各類數據持有者的權力和任務，以構建數據社會化重用或暢通應用的次序，使各類持有者在數據法令軌制框架內自立行使權力，完成平安和擔任地應用數據。這也就是說，對于全部社會的數據資本，當局都有治理和規范應用次序的職責和任務。是以，當局是全社會數據資本重用軌制的供應者，同時也是數據社會化應用次序的保護者。
作為社會公同事務的治理者，當局承當著全部社會的公共數據（不只僅是當局數據）資本的開闢與供應治理職責。類比當局在途徑、公園等公共基本舉措措施扶植中的腳色，當局亦應努力于構建和供給公共數據資本，以呼應數字經濟時期社會對公共數據的需求。這些公共數據資本不只源自當局數據，也來自社會主體出于公共或公益目標供給或“捐贈”。“數據作為新的生孩子要素浮現出指數型的疾速增加趨向，不會發生折舊或耗費”[10]，鑒于數據的這一非排他性和非競爭性特征，此類供應不會妨害社會主體作為數據持有者持續應用數據。在處所層面的二線明星一躍成為一線明星，資源紛至沓來。數據開放實行中，公共數據的范疇被廣泛地界定，不只包含當局機構在實行本能機能經過歷程中發生的數據，也包含公用工作和公益性企業在供給辦事經過歷程中天生的數據。這些數據被回類為公共數據，由當局擔任匯集、保管和開闢應用，并行使響應的治理權限。但是，在先行界說公共數據并推進其開放應用的經過歷程中，軌制規定的不明白性不只傷害社會主體開闢應用積極性，並且晦氣于當局數字化轉型，完成基于數據的決議計劃，更極年夜地增添了當局對于數據管理的投進請求。
明白當局數據持有者權的目標是更好地治理應用數據，賦權當局收拾開闢自稀有據，在支持當局迷信決議計劃的同時，向社會供給基礎公共辦事。同時，當局還享有社會性的數據資本治理權，在鼓勵社會主體自立開闢應用數據、構建數據社會化重用次序的同時，匯集起源于當局和社會的可重用慌張地說：「妳要不要喝點熱水？我去燒。」公共資本，構成數字經濟時期的數據基本舉措措施。是以，在數據資本化佈景下，應該區分當局的兩類腳色和兩類數據開闢應用行動，design面向將來的公共數據開闢應用軌制。
（二）當局的數據資本治理權：多元化的公共數據供應機制
當局對于公用公益企工作單元的公共數據不該當擁有開闢應用權力，而應該是數據資本治理權。當局應從數據資本治理者腳色動身，在推動當局數據開闢應用（詳論見下一部門）的同時，增進社會可用公共數據資本的構成和匯集，打造出當局數據開放和社會數據供應彼此融會的公共數據供應與應用系統。
數據的非排他性、非競爭性、非耗費性以及價值的多樣性特征決議了其應用性質的多樣性和目標依靠性，不存在單一的應用目標。[11]這種特徵使得可重用數據資本的開闢具有明顯的內部性。公共資金的投進用于數據收拾，構成了公共數據資本并開放給大眾，這種開放并不完整消除應用者將數據用于私家或貿易目標。[12]異樣，由社會資金投進收拾的可重用數據，也并非僅限于貿易用處，它們異樣可以辦事于公益或共益目標。是女主角閃閃發光。以，從數據應用者的角度來看，數據開闢收拾的投進主體或資金性質并非決議性原因。這意味著數據能否應該作為公共數據開放，重要取決于公共政策的選擇。公共政策選擇的重要根據則應該是數據需求的廣泛性（公用性）或其能否直策應用于公益目標。假如數據需求僅屬于特定小眾群體，那么公共資金的投進就不該是首選，而應斟酌社會本錢的投進。[13]從這一角度，公共數據的社會化供應就存在以下三種方法：
1.公共數據的當局供應
當局數據應該依照數據的公用性來決議其能否被作為公共數據開闢應用。[14]將當局運營構成的數據作為公共數據的條件是樹立在數據初始天生和后續收拾均是由當局財務預算支持；當數據從原始數據改變為可重用數據的投進不是由當局預算支持時，就會轉變這一條件。即便完整是由當局預算發生出可重用數據，該數據能否就可以無償和無前提供給也會遭到另一原因的制約，即數據的公用性。
所謂數據的公用性是指數據可為不特定大眾應用或獲益的水平。[15]例如，假如經當局收拾構成的數據不受行業限制，能夠為各行業、各主體所應用，那么該應用具有公用性。若數據應用行動的直接目標具有公益性（如教導、科研等），那么該數據應用具有公益性。若知足“財務預算生孩子+數據應用具有公用”，當局收拾構成的數據開放就應該采取“無償+無前提”形式。換句話說，但凡起源于當局運營的數據且知足公用性的，其數據收拾投進和對外供給平安治理的本錢均應該由財務預算收入。若起源于當局的數據在收拾后的應用限于特定行業、特定人群或由完整請求定制，那么該數據收拾開闢就不知足公用性的請求，就不克不及用財務預算內資金實行收拾和應用治理，因此這種數據的開放應用應該定位于非公共數據的開放應用。在實行中表示為“有償+有前提”的應用形式，應該經由過程受權運營的方包養 法來完成。
是以，公用性尺度可以實用到數據資本的開闢應用治理上，成為當局數據作為公共數據起源供應的尺度。至于公用性若何判定，普通應該以為沒有顯明人群、行業或許應用前提的限制，或許應該作為公共基本舉措措施供給。具有公用性的數據，在供應上就不該當設置主體前提（即對一切社會主體開放），且凡是不該當免費。這般就意味著，當局還應該對實行職責和供給公共辦事中的數據投進資金停止收拾，并將此作為基礎公共辦事向社會供給。顯然，公用性是應然判定，由於這些數據具有廣泛的應用需求，當局應該將之作為基礎公共辦事來供給。這使得公共數據斷定演化為公共政策范疇，它由當局依據數據發生的價值及其各類原因衡量能否應該作為公共數據供給。例如，若當局以為基本年夜模子練習關系社會提高成長，應該支持各組織對基本語料的供應，那么當局可以斷定將某些數據作為公共數據向一切需求數據的主體供給。現實上，由于數據要素的“乘數效應”[16]，當局可認為做強做優做年夜數字經濟、構筑國度競爭新上風支撐扶植各類公共數據資本池或語料池，這類工作也應該被定位為數據公益工作。
2.公共數據的社會供應
對于每個社會主體來講，基于本身營業運營構成的數據天然應該由其持有并停止產物化開闢，對其構成可暢通數據集或數據產物享有自立決議權。也就是說，顛末產物化收拾開放后，數據添附了價值，包養 就不該視為任何人可不受拘束應用的公共資本。投進資本停止產物化的數據持有者應該可以自立決議其構成的可重用數據的應用。由于每個主體都是社會性存在，其運營發生的數據具有社會性和公個性，答應每個社會主體盡對把持數據晦氣于數據價值完成。別的，數據的價值存在多樣性、時序性、到了樓下，正要提上台階，耳邊傳來一聲微弱的「喵」場景性，在很多情況下供給數據給別人應用在“照亮別人的同時也并非使本身暗中”。是以，法令軌制應該鼓勵社會主體對外供給（暢通）數據，至多確保這種對外供給不會給供給者帶來傷害損失或風險。在確認和維護數據持有者權的條件下，可以采取兩類辦法使社會主體的數包養網 據轉化為公共數據以知足社會廣泛需求：一是實行法令規則向當局供給實行公共治理職責和公共辦事所需要的數據的任務；[17]二是成立純潔公益目標數據開闢應用組織，鼓勵社會主體的數據捐助行動。
當局為實行公共治理和辦事本能機能，需求社會主體供給需要數據，這是社會主體實行法令規則的任務或許基于當局監管或辦事請求而供給的。好比，行政監管基于監視法律目標請求行政絕對人供給材料，社會主體為申報當局項目或許打點各類天資或手續供包養 給的材料，企工作單元為共同行政監管和公共辦事向當局供給的數據材料等等。[18]這些數據經由過程當局應用后，可以被收拾開闢為公共數據。每個社會主體都能夠成為公共數據之源。當然，在實行向當局供給數據任務方面，各社會主體的任務和范圍并不完整分歧。顯明地，公用公益企工作單元由於其直接辦事平易近生基礎需求，肩負著當局公共辦事幫助人的腳色，因此當局經由過程“一網通辦”為社會供給各類公共辦事或全平易近辦事經過歷程中，均需求接進公用或公益企工作單元供給的數據。是以，這些企業生孩子的數據起首要知足當局的公共治理和公共辦事需求，然后再斟酌自行開闢應用。
除了向當局供給數據，直接轉化為公共數據之外，企工作單元還可以自愿收拾數據，不花錢和無前提向社會供給。只是不花錢供給也并不克不及無序，仍是要樹立專門的接受、匯集收拾和對外供給數據的組織，以使各單元供給的數據獲得有用應用。歐盟在其《數據管理法》中測驗考試樹立的“數據利他主義暢通應用軌制”[19]，即屬于如許的軌制。
3.公共數據的行業供應
不受拘束應用數據和受控應用數據是數據應用方法的兩個極端。[20]現實上，數據暢通是各社會主體為了彼此補齊數據，完成數據聚合和範圍化效應，實質上是經由過程“交流機制”完成數據配合應用。也就是說，財產鏈高低游、存在彼此依靠關系數據持有者之間可包養 以告竣數據共享協定，或許行業組織可以或許樹立數據共享軌制規定，一切數據供給者可以共用數據資本，構成共建共用的數據共享機制。[21]這種共享機制，現實上是每個數據持有者與其他數據供給者的數據交流，每個數據持有者均可以“以少換多”，施展數據聚合效應。這種共享機制使一個行業、一個群體或配合體完成數據共用，實質上是一種小范圍有序應用的包養網 “公共數據”。包養網 這種公益性數據應用機制的勝利需求由行業組織或可托第三方來運營治理（存在有用公益基金或本錢分攤機制），以確保介入者在供給各自數據的同時，可以或許應用其需求的數據，保護公正有用的共用次序。
在這個方面，當局基于其社會數據資本治理權可以施展主要感化。當局不只基于數據持有者以無前提和無償方法向社會開放基本數據資本，同時作為社會數據資本的公共治理者，還可以組織行業組織和企工作單元樹立公益性數據資本分送朋友應用機制。當局可以制訂鼓勵政策，推進樹立行業數據空間、科研數據共享機制的構成，以增進公益性數據匯集應用。[22]當局還可以經由過程受權運營或國有本錢投進，將當局數據和社會數據融會管理，構成面向各類應用目標的公共數據資本池，完成以公益為目標的數據開闢應用機制。
三、當局數據開闢應用的軌制基本：當局數據持有者權
在從事公共治理和公共辦事經過歷程中，當局與社會存在數據交互。這些數據要素化應用起首是當局數字化轉型，完成基于數據智能決議計劃治理；其次是向社會供給其開闢的可重用數據，作為數字經濟時期的公共辦事新內在的事務。這兩個目的的完成均依靠當局數據持有者權的有用行使，構建有用當局數據開闢應用體系體例，構成由當局符合法規治理應用的數據資產。
（一）基于數據持有者權的當局數據開闢軌制
當局作為數據持有者的焦點目的在于確立當局在數據開闢與應用中的義務主體位置，進而構建一個高效的數據開闢與應用機制。作為數據持有者，“當局作為數據開放收益分派的主導者，不只是數據起源者的代表和數據持有者，並且也是實行供給公共產物、推進經濟成長等職責的更為巨大的公共管理者”[23]。是以，與其說當局享有開闢應用數據的權力，不如說是當局應該實行開闢應用數據的任務，即有用地治理數據并完成其要素價值。本文疏忽當局外部共享應用，而僅以當局向社會開放數據為例，剖析當局數據開闢應用的焦點題目，并提出構建一個加倍有用的當局數據開放體系體例框架。
1.當局數據開闢的目標：當局數智轉型需求
當局數據的起源重要有兩個方
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